Адвокатура і влада: сутичка над етичною прірвою
Ідеї реформи адвокатури неважко вивести з піке. Для цього потрібно зробити три прості кроки – Член правління Асоціації правників України, керівник Програми «Адвокат Майбутнього», заслужений юрист України Андрій Вишневський в статті видання «Дзеркало тижня»
15 червня 2015 р. на конференції у Верховному суді, організованій Радою з питань судової реформи, мені довелося говорити про низькі етичні стандарти адвокатури і про те, що саме адвокат є основною корупційною ланкою в судах.
«Реформування адвокатури на часі, воно необхідне. Тому що в тому стані, в якому є адвокатура сьогодні, вона може стати гальмом для реалізації судової реформи» — за ці слова мене позбавили права займатися адвокатською діяльністю.
А вже за два роки, 9 червня 2017 р., Звітно-виборний з’їзд адвокатів затвердив нові Правила адвокатської етики (ПАЕ). Вони, зокрема, вже не містять принципу доброчесності адвоката під час здійснення ним професійної діяльності в суді, який містився у ПАЕ, що діяли раніше. Натомість з’явилася норма, яка тепер дозволяє адвокату ділити свій гонорар з іншими особами. Раніше це було прямо заборонено, якщо тільки гонорар ділиться не з адвокатом, який раніше виконував те саме доручення клієнта.
У Стратегії реформування судоустрою, судочинства та суміжних правових інститутів на 2015—2020 рр. акцентовано увагу на кількох системних проблемах адвокатури. Серед них і недостатній рівень професійної підготовки адвокатів, і неефективність дисциплінарного контролю й етичних стандартів, і недосконала система формування органів адвокатського самоврядування та їх взаємодії. Попри задекларовану в Стратегії пріоритетність реформування адвокатури, проблеми не лише не вирішуються, а й поглиблюються, а їхні наслідки для українського суспільства із часом можуть стати ще тяжчими.
Добрими намірами
Майже рік тому, 15 грудня 2016 р., робоча група Ради з питань судової реформи, до якої входить і автор, оголосила про завершення майже дворічної роботи над проектом нової редакції Закону «Про адвокатуру і адвокатську діяльність».
Робоча група схвалила проект закону в цілому з урахуванням висловлених під час засідання пропозицій та зауважень. Вона рекомендувала Раді з питань судової реформи після відповідного доопрацювання схвалити його та подати главі держави для внесення до Верховної Ради.
Серед ключових ідей законопроекту були посилення гарантій адвокатської діяльності, удосконалення інститутів адвокатського запиту та адвокатської таємниці, підвищення кваліфікаційних вимог, дотримання яких необхідне для набуття права займатись адвокатською діяльністю.
Так, пропонувалося запровадити вимогу мати дворічний стаж роботи в галузі права після здобуття вищої юридичної освіти, при цьому таким стажем вважався б виключно стаж роботи помічником адвоката або суддею. Пропонувалося істотно змінити й форму кваліфікаційного іспиту: замість проведення його регіональними атестаційними палатами, як це робиться нині, запровадити анонімне письмове тестування, що проводилося б централізовано, за аналогією з відповідними суддівськими іспитами. Це, за задумом розробників, мало б мінімізувати ризики корупції при доступі до професії адвоката.
Пропонувалося звести до мінімуму ризики незаконних маніпуляцій з Єдиним реєстром адвокатів України (ЄРАУ) шляхом розмежування функцій щодо створення, впровадження та супроводження (технічної підтримки) його програмного забезпечення, збереження та захисту даних (відповідальність Ради адвокатів України), внесення відомостей та змін відомостей до ЄРАУ (відповідальність рад адвокатів регіонів).
Суттєві зміни передбачалися в організації адвокатського самоврядування. Засадничими цілями цих змін були підвищення незалежності адвокатури, обмеження повноважень Ради адвокатів України як виконавчого органу адвокатського самоврядування національного рівня, децентралізація та посилення ролі адвокатських спільнот у регіонах, посилення ролі з’їзду адвокатів як вищого органу адвокатського самоврядування.
У разі ухвалення законопроекту рішення органів адвокатського самоврядування набували б чинності лише з моменту їх офіційного оприлюднення. (Нині порядок набуття ними чинності не визначений, що уможливлює маніпуляції з текстами рішень між моментом ухвалення і моментом оприлюднення, а також зворотну дію рішень у часі.) З’їзд адвокатів отримав би право скасовувати рішення Ради адвокатів України, а конференція адвокатів регіону — ради адвокатів регіону. (Нині — навпаки: Рада адвокатів України скасовує рішення конференцій адвокатів регіонів, що суперечить принципам незалежності і самоврядності адвокатури.) Порядок денний з’їзду адвокатів та конференцій адвокатів регіонів, автобіографія та мотиваційний лист кандидатів до всіх органів адвокатського самоврядування та до державних органів (Вища рада правосуддя, Вища кваліфікаційна комісія суддів та Вища дисциплінарна комісія прокуратури) від адвокатури повинні були б оприлюднюватися не пізніше ніж за 15 днів до проведення з’їзду або конференції.
У законопроекті передбачалася пряма заборона хибних практик, які нині можливі й реальні. По-перше — автоматичної участі членів органів адвокатського самоврядування як делегатів з’їзду адвокатів та конференцій адвокатів регіонів з правом вирішального голосу (така «кооптація», на жаль, практикувалася). По-друге — визначення Радою адвокатів України різної квоти представництва делегатів з’їзду від різних регіонів, що створює нерівність серед адвокатів у реалізації ними права на участь в адвокатському самоврядуванні. По-третє — недопущення будь-якого адвоката регіону до участі в конференції адвокатів цього регіону.
У законопроекті пропонувалося запровадити асоціацію адвокатів регіону як єдину юрособу, що здійснювала б самоврядування через раду адвокатів регіону (виконавчий орган), кваліфікаційну комісію адвокатів регіону (здійснювала б функцію допуску до кваліфікаційного іспиту), дисциплінарну комісію адвокатів регіону та ревізійну комісію адвокатів регіону. (Нині існують дві окремі юрособи: рада адвокатів регіонів і кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури (КДКА), між якими через це нерідко виникають конфлікти і протистояння). При цьому реалізувалися б рекомендації експертів Ради Європи інституціонально розділити функції доступу до професії та вирішення питань дисциплінарної відповідальності. (Нині вони поєднані в одному органі — КДКА).
Вміли готувати, та не вміли подавати?
На жаль, належної комунікації щодо такої прогресивної і важливої для суспільства та професійної спільноти реформи Рада з питань судової реформи не забезпечила.
Той факт, що актуальної редакції законопроекту досі не оприлюднено і разом із тим направлено на експертизу до Венеційської комісії, про що спільнота дізнається випадково, викликає в непоінформованих адвокатів сумніви в добрих намірах натхненників реформи, породжує страхи у професійному середовищі, створює простір для виникнення необґрунтованих чуток та міфів, дає фору для маніпуляцій противникам реформи і знижує шанси на її успішне втілення.
Чи аналізуються та обговорюються Радою судової реформи останні рішення З’їзду адвокатів та Ради адвокатів України, що спрямовані як проти прав адвокатів (наприклад, зміни до ПАЕ в частині посилення відповідальності адвокатів за критичні висловлювання на адресу органів адвокатського самоврядування), так і проти прав людини загалом (наприклад, запровадження плати за подання скарги на адвоката до КДКА, заборона укладати договори з адвокатами на здійснення представництва або захисту у провадженнях, в яких адвокатом надавалася безоплатна вторинна правова допомога)? Чи беруться нею до уваги ситуація з адвокатським «двовладдям» у Києві, систематичне дисциплінарне переслідування принципових адвокатів? Чи формулюються на основі такого аналізу і чи доводяться до відома адвокатів проблеми, на вирішення яких фактично і спрямований проект нової редакції Закону?
Поданню законопроекту на експертизу до Венеційської комісії мало б передувати його оприлюднення, активне представлення та обґрунтування його основних положень, мала би бути публічно описана хронологія роботи над законопроектом з особливим акцентом на участі представників НААУ в діяльності робочої групи, з інформуванням про те, хто і коли брав участь у її засіданнях, скільки пропозицій було подано і враховано, які неврегульовані розбіжності залишилися, з поясненням, чому вони залишилися, хто був проти і чому. Це дозволило б запобігти негативній інформаційній хвилі з боку противників реформи, які використовують мовчання і непрозорість для дезінформації та залякування адвокатів, дискредитації українських реформ перед ПАРЄ, неправдивих звинувачень та відвертого публічного шантажу провідників реформи. Насправді ж лише за тиждень після початку інформаційної кампанії НААУ проти президентського законопроекту представники Банкової у відповідь на запит одного з юридичних ЗМІ спростували активно поширювану інформацію про те, що представники НААУ нібито не брали участі в цій роботі, і вкотре пообіцяли провести громадське обговорення проекту закону — без конкретних строків.
Що пішло не так?
Можна припустити, що причиною неоприлюднення законопроекту до отримання висновків Венеційської комісії є те, що ідеологи реформи могли загнати себе в глухий кут. Адже в результаті внесення останніх змін до Конституції юридичних осіб, у тому числі органи державної влади, позбавлено їхнього природного права на самопредставництво в суді. У цьому зв’язку виникає «конфлікт статусів» держслужбовця і адвоката. Цю колізію практично неможливо подолати в умовах української правової системи, в якій, на відміну від, приміром, канадської чи американської моделі, відсутній єдиний статус member of the bar (єдина інституціалізована правнича спільнота) для будь-якого правника-практика, у тому числі прокурора і судді, що є публічними службовцями. Статус публічного службовця передбачає обмеження низки прав службової особи у зв’язку з виконанням нею функцій держави. А статус адвоката, навпаки, передбачає надання особі, яка його має, додаткових прав і гарантій, необхідних для ефективного захисту прав свого клієнта, зокрема і від їх порушення з боку держави. Поєднати ці протилежні за своєю природою і суттю статуси в умовах української правової системи надзвичайно важко.
Противники реформи від адвокатської номенклатури, жонглюючи фактами і домислами, поширюють інформацію про нібито наступ держави на незалежність адвокатів і адвокатури, у той час коли насправді законопроект спрямований на збільшення незалежності адвоката, насамперед від свавілля органів адвокатського самоврядування, яке нині стало реальною загрозою. Це реалізується через сукупність норм (яких явно бракує в чинному законі), що гарантують персональну участь кожного адвоката в адвокатському самоврядуванні.
Органи ж адвокатського самоврядування за визначенням не зацікавлені в цій реформі, незалежно від того, хто персонально входить до їхнього складу. Річ у тому, що саме зараз закінчується п’ятирічний строк їхніх повноважень і відбуваються перевибори — на наступні п’ять років за чинним законом. А проект нової редакції передбачає скорочення каденції до двох років, зміну структури системи органів, а отже — неминучі перевибори за новими, більш демократичними правилами, що містять істотні запобіжники від узурпації влади в адвокатурі. Крім того, передбачається посилення повноважень прямих форм адвокатського самоврядування — з’їзду адвокатів і конференцій адвокатів регіонів — та їхнього контролю над виконавчими органами (Радою адвокатів України та радами адвокатів регіонів).
Вийти з піке
Усе це сукупно ставить під загрозу реформу адвокатури як таку, породжує сумніви в наявності в керівництва держави політичної волі до її проведення. Адже очевидно, що голоси у парламенті за цей законопроект зібрати буде набагато важче, а мотивація це робити буде набагато слабшою, ніж це було, до прикладу, у випадках із законами «Про судоустрій та статус суддів», «Про Вищу раду правосуддя» та новою редакцією процесуальних кодексів. Зважаючи на це, з погляду політичної відповідальності суб’єкта законодавчої ініціативи, проект Закону «Про адвокатуру і адвокатську діяльність» «вигідніше» взагалі не вносити до Верховної Ради, ніж внести і залишити неухваленим або отримати відхиленим.
Мовляв, ну а що тут такого? Реформа прокуратури, запущена 2014 року, сяк-так іде. Вища рада правосуддя і Вища кваліфікаційна комісія суддів якось функціонують. Верховний суд майже сформований, на черзі — апеляційні та місцеві суди. Адвокатура? Нехай би собі й далі животіла…
Насправді ж держава і влада не мають права усуватися від, на перший погляд, непопулярних дій, пов’язаних з реформою адвокатури. По-перше, тому що Національній асоціації адвокатів саме державою делеговані дві важливі функції: допуск до професії адвоката (фактично ліцензування адвокатської діяльності) та розгляд питань про дисциплінарну відповідальність адвокатів. І держава так чи інакше несе відповідальність перед громадянами за якість виконання адвокатурою цих функцій. По-друге, тому що без реформи адвокатури неможлива повноцінна судова реформа — як у частині забезпечення реальної змагальності процесу, а отже права на справедливий суд, так і в частині подолання корупції в судах і прокуратурі. По-третє і найголовніше: тому що адвокатура є важливим інститутом громадянського (демократичного) суспільства, що має правоохоронну, правозахисну та правопросвітницьку функції. Коли вона інкапсулюється, заляльковується, перетворюючись на річ у собі і мало не на тоталітарну секту, понижує власні етичні стандарти, це створює загрозу демократії і дотриманню прав людини в країні. Відповідальні політики не мають права все це ігнорувати.
Переконаний, ідеї реформи адвокатури неважко вивести з піке. Для цього потрібно зробити три прості кроки. По-перше, оперативно провести незалежне оцінювання стану справ в адвокатурі, відповідності її функціонування стандартам Ради Європи і публічно презентувати його результати. По-друге, невідкладно оприлюднити проект Закону «Про адвокатуру і адвокатську діяльність» і провести його публічне обговорення з урахуванням висновку Венеційської комісії. По-третє, розглянути доопрацьований законопроект на засіданні Ради з питань судової реформи і запропонувати главі держави подати його до Верховної Ради як невідкладний.
Матеріал, викладений у цій статті – це особисті погляди автора. Вони не є офіційною позицією програми «Адвокат Майбутнього», Асоціації правників України, Всеукраїнського об’єднання адвокатів, які надають безоплатну правову допомогу, проекту «Доступна та якісна правова допомога в Україні», Канадського бюро міжнародної освіти або Уряду Канади
