Законопроект про Вищий антикорупційний суд №7440: що пропонує Президент і що очікують міжнародні партнери України
Анастасія Красносільська
Центр протидії корупції
Наприкінці грудня 2017 року Президент України подав на розгляд Парламенту законопроект “Про Вищий антикорупційний суд” № 7440. Як і загалом ідея антикорупційного суду, законопроект став предметом політичних маніпуляцій. Міжнародні організації слушно вважають, що законопроект суперечить рекомендаціям Венеційської комісії, які мали б стати останнім експертним словом щодо відповідності ідеї антикорупційного суду європейським стандартам правосуддя. Натомість, захисники президентської ініціативи звинувачують міжнародних експертів у намірі порушити суверенітет України та заледве не ввести в Україні зовнішнє управління. Нижче в цьому матеріалі – спроба розібратися, що пропонує Президент і які зауваження мають міжнародні експерти до законопроекту № 7440 у основних нормах законопроекту Президента і зауваженнях до нього з боку міжнародних експертів.
По-перше, законопроект №7440 передбачає створення окремого Вищого антикорупційного суду (ВАС) як спеціалізованого суду для розгляду корупційних злочинів топ-посадовців та інших корупційних злочинів, предмет яких перевищує визначений розмір.
Дискусія про доцільність та Конституційність створення антикорупційного суду уже не є релевантною. Створення спеціалізованих судів передбачено Конституцією України, створення Вищого антикорупційного суду – Законом України “Про судоустрій та статус суддів”. Венеційська комісія у своєму висновку від 6 жовтня 2017 року вказала, що “в якості екстраодинарного заходу, спеціалізовані судів для розгляду справ щодо корупції та організованої злочинності можуть бути створені”. Більше того, Комісія погодилася з наявність хороших аргументів для створення в Україні антикорупційного суду як спеціалізованого суду.
На думку окремих юристів, створення антикорупційного суду для розгляду справ окремої категорії громадян суперечить принципу рівності перед законом і судом. У якості аргументу наводиться досвід Словаччини, де Вищий кримінальний суд із юрисдикціює щодо усіх злочинів топ-посадовців був визнаний неконституційним. Утім, Венеційська комісія вказує, що у випадку України пропонована юрисдикція Вищого антикорупційного суду охоплює лише певні види злочинів – корупційні – які за своєю природою повязані із високопосадовцями та/або публічними фінансами; така спеціалізація не має розглядатися як порушення права на рівність перед законом і судом.
Під загальною “вивіскою” ВАС діятимуть дві відокремлені інстанції – перша та апеляційна. Це може викликати питання в контексті забезпечення права на апеляційне оскарження. Проте Венеційська комісія зробила наступний висновок щодо такого “дизайну” Вищого антикорупційного суду: “оскарження рішень суду у інший підрозділ того самого суду не має бути проблемою, якщо такий підрозділ фактично відокремлений від від решти (підрозділів – ред.) суду”. Законопроект 7440 передбачає адміністративну відокремленість апеляційної палати від першої інстанцій Вищого антикорупційного суду, а також окремі склади суддів для різних інстанцій.
По-друге, законопроект передбачає дорадчу участь міжнародних експертів у доборі антикорупційних суддів. Саме питання участі міжнародних донорів у доборі суддів є ключовим для політичних баталій навколо цього суду. Президентський законопроект пропонує добирати антикорупційних суддів так само, як і суддів Верховного Суду, проте замість Громадської ради доброчесності має бути створена Громадська рада міжнародних експертів (ГРМЕ) за пропозиціями міжнародних організацій, які надають Україні підтримку у боротьбі із корупцією. Роль ГРМЕ обмежуватиметься наданням негативних висновків щодо кандидатів на суддівські посади, які Вища кваліфікаційна комісія суддів може врахувати (і припинити участь відповідного кандидата у конкурсі) або відхилити (11 голосами від складу комісії). Враховуючи той факт, що за аналогічних умов ВККС відхилила 60% висновків українських експертів при доборі суддів до Верховного Суду, дієвість цієї моделі викликає сумніви.
Такий підхід також не відповідає ключовій рекомендації Венеційської комісії: “тимчасово, надати міжнародним організаціям і донорам, які надають підтримку антикорупційним програмам в Україні, ключову роль в органі, компетентному здійснювати добір антикорупційних суддів”. Мета цієї рекомендації – створити додаткові запобіжними від політичних впливів на добір антикорупційних суддів, ризик яких значно зростає з огляду на майбутньою юрисдикції суду. Секретар Венеційської комісії Томас Маркерт, коментуючи законопроект Президента, вказав, що дорадча роль міжнародних експертів не відповідає рекомендаціям Комісії.
Натомість, Венеційська комісія запропонувала Україні наступні варіанти надання міжнародним донорам “ключової ролі” у доборі антикорупційних суддів: сформувати для добору суддів спеціальну комісію за вагомої кількості експертів, номінованих міжнародними донорами, або включити таких експертів як ad hoc членів до Вищої кваліфікаційної комісії суддів. Із цих рекомендацій очевидно, що під ключовою роллю міжнародних експертів Венеційська комісія мала на увазі саме вагому участь в ухваленні рішення, а не надання необовязкових рекомендацій.
Томас Маркерт також озвучив ще один прийнятний в контексті цієї рекомендації варіант: надати міжнародним експертам не право не визначати фінальний список кандидатів на суддівські посади, а “можливість запобігти призначенню тих людей, які не видаються належними кандитатами”. В рамках інституційної системи обрання антикорупційних суддів, запропонованої законопроектом 7440, це мало би означати право ГРМЕ надавати обовязкові для врахування негативні висновки щодо кандидатів; при цьому ВККС зберігала би право самостійно визначати переможців конкурсу серед кандидатів, щодо яких не висловлено зауважень.
Рекомендацію щодо “ключової ролі міжнародних донорів у доборі суддів” маніпулятивно критикують як таку, що суперечить принципу суверенітету України та, відповідно, порушує Конституцію України. З цього приводу Венеційська комісія вказала, що оскільки ідеться про участь міжнародних експертів лише на одному із багатьох етапів добору суддів, це не мало би сприйматися як зазіхання на суверенітет. Справді, міжнародні експерти беруть участь у конкурсі на одному із перших етапів, після чого рішення щодо рекомендування кандидатів ухвалюють Вища кваліфікаційна комісія суддів і Вища рада правосуддя – конституційно визначений орган.
По-третє, законопроект №7440 визначає розширену юрисдикцію антикорупційного суду: з одного боку, вона має охоплювати більшу частину корупційних злочинів з підслідності Національного антикорупційного бюро (НАБУ), з іншого – включати також злочини щодо обігу наркотиків та зброї, вчинені шляхом зловживання службовим становищем. Натомість, і Венеційська комісія, і Міжнародний валютний фонд пропонували Україні створити антикорупційний суд виключно для розгляду злочинів топ-корупції, тобто злочинів з підслідості НАБУ.
Виключна юрисдикція суду згаданих злочинів щодо зброї та наркотиків посадовців створює значний ризик перевантаження суду справами, не повязаними із топ-корупцією. Такий підхід суперечить rationale створення суду: кожна 4 справа НАБУ наразі залишається без розгляду від 6 до 14 місяців через надмірну завантаженість суддів.
Нарешті, законопроект встановлює нереалістичні кваліфікаційні вимоги для кандидатів на посади антикорупційних суддів. Так, відкриваючи участь у конкурсі для суддів із пятирічним стажем та адвокатів і науковцем – із семирічним стажем, законопроект вимагатиме від кожного із кандидатів додаткового мати “значний досвід здійснення у міжнародних міжурядових організаціях чи міжнародних судових установах за кордоном професійної діяльності у сфері права з питань протидії та боротьби із корупцією”. При цьому міра “значності” досвіду кожного окремого кандидата має бути визначена ВККС дискреційно. Міжнародний валютний фонд та Світовий банк у зверненнях до представників органів влади України відзначили, що така кваліфікаційна вимога може призвести до неможливості створити суд через відсутність достатньої кількості відповідних кандидатів.
Крім того, міжнародні експерти висловили зауваження щодо того, що законопроект 7440 передбачає необхідність ухвалення ще одного законопроекту безпосередньо для створення антикорупційного суду. Ця складна юридична конструкція була сприйнята міжнародними партнерами як брутальне затягування запуску роботи суду. Утім, очевидно, що необхідність у ще одному законопроекті випливає із статті 125 Конституції України, відповідно до якої “суд утворюється, реорганізовується і ліквідовується законом, проект якого вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя”. Законопроект же 7440 не пройшов консультацій із ВРП. Виходом із ситуації може бути швидке подання відповідного законопроекту (це можливо, оскільки створення Вищого антикорупційного закону вже передбачено діючою редакцією Закону України “Про судоустрій та статус суддів”) та ухвалення його одночасно із законопроектом №7440.
Наостанок варто нагадати, що створення незалежного антикорупційного суду є зобовязанням України перед Міжнародним валютним фондом, до виконання якого отримання наступного траншу допомоги є неможливим. Враховуючи висновок Національного банку України щодо необхідності отримання допомоги від МВФ для фінансової стабільності країни, рекомендації МВФ щодо антикорупційного суду набувають додаткової ваги.
Матеріал наданий Посльством США в Україні. Матеріал, викладений у цій статті – це особисті погляди автора. Вони не є офіційною позицією програми «Адвокат Майбутнього», Асоціації правників України, Всеукраїнського об’єднання адвокатів, які надають безоплатну правову допомогу, Посольства США в Україні, проекту «Доступна та якісна правова допомога в Україні», Канадського бюро міжнародної освіти або Уряду Канади
