Прокуратура, як у Європі: чи є успіхи в України і де необхідні зміни
Прокуратура, як у Європі: чи є успіхи в України і де необхідні зміни
Стаття підготовлена сепціально для Європейської правди.
Автори:
Євген Крапивін, експерт ЦППР, спеціально для ГО “Адвокат майбутнього”,
Дарʼя Писаренко, виконавча директорка ГО “Адвокат майбутнього”
Європейська інтеграція України немислима без реформ у сфері правосуддя.
Утім, у суспільній свідомості це зазвичай – помилково – зводиться винятково до питання роботи судів. Між тим частиною системи правосуддя є також прокуратура, яка представляє в суді публічне обвинувачення, тобто всі “напрацювання” органів правопорядку.
З реформою прокуратури в Україні склалася парадоксальна ситуація. Фактично більшість європейських стандартів були імплементовані за останні дев’ять років реформ та навіть за період до 2014 року. Тож принаймні на рівні законодавства можна сказати про те, що ми вже маємо “прокуратуру європейського зразка”.
Та чи стала вона ефективною і дійсно “європейською”? І в чому полягають зміни – вже втілені та ті, на які ми ще чекаємо?
Невизначені стандарти
Варто почати з того, що Євросоюз не озвучує чітких вимог чи побажань щодо того, в який бік має рухатись подальший розвиток прокуратури. Перш за все через те, що в самому ЄС принципи формування і поточної роботи прокуратури відмінні країна від країни; це значною мірою є питанням національних, а не загальних євросоюзівських стандартів.
Для ЄС важливо, яким буде результат реформ: в європейській Україні, як і в усіх державах ЄС, прокуратура має бути незалежною, ефективною тощо, і саме ці загальні демократичні параметри перевірятимуть під час переговорів про вступ України до ЄС.
А рішення про те, як саме здійснювати ці реформи, значною мірою лишається за Києвом.
У семи критеріях, які Україна отримала у червні цього року, про реформи прокуратури також не йшлося – хоча побічно її стосується критерій №4, у якому йдеться про потребу ухвалення “комплексного плану розвитку органів правопорядку як частини сектора безпеки і оборони України“.
12 травня президент України нарешті затвердив цей документ, і його зміст був узгоджений з європейською стороною (а тому відразу отримав схвальні відгуки від посла Євросоюзу та інших посадовців). План є рамковим і говорить суто про принципи, за якими мають відбуватися зміни.
Але в будь-якому разі, це лише довгостроковий план, розрахований до 2027 року.
Тому до невідкладних реформ у цій сфері – як це відбувається з іншими ланками системи правосуддя – Україну не штовхають.
ЄС визнає: рішення про масштабну, комплексну реформу в цій сфері є питанням національної політики, особливо в умовах війни, коли система правопорядку має нові виклики через потужний суспільний запит на відновлення справедливості через покарання за міжнародні злочини та злочини проти основ національної безпеки (колабораціонізм, державна зрада тощо).
Утім, вже зараз на часі запитання: а яка вона, “європейська прокуратура”? І що нам треба зробити, щоб нею стати?
Чи, можливо, ми вже можемо претендувати на це “звання”?
Реформи, що вже відбулися
Загалом, якщо подивитися на стандарти ООН, наприклад Керівні принципи щодо ролі обвинувачів (1990) чи стандарти Ради Європи, включно з висновками Венеційської комісії щодо України та інших держав, то можна ствердно сказати, що Україна за останні дев’ять років адаптувала своє законодавство до європейських стандартів.
Йдеться про ухвалення нового Закону України “Про прокуратуру” (2014), який чітко визначив структуру прокуратури, розділив адміністративні та прокурорські посади тощо; зміни до Конституції, що позбавили прокуратуру функції загального нагляду (2015); визначення конституційних функцій прокуратури шляхом скасування окремого Розділу VII Конституції України та віднесення прокуратури до системи правосуддя (2016); створення органів прокурорського самоврядування (Всеукраїнська конференція прокурорів, Рада прокурорів) та органів, що забезпечують діяльність прокуратури (КДКП) (2017, 2021); перетворення Академії прокуратури на Тренінговий центр прокурорів (2019); позбавлення прокуратури функції досудового розслідування (слідчих) (2017, 2019) тощо.
Разом з тим у цих процесах були й невдалі політичні рішення.
Достатньо згадати безрезультатну атестацію місцевих прокурорів за часів Шокіна (2015), виключення із закону вимоги про необхідність юридичної освіти для генерального прокурора для “потрібної людини”, а саме Юрія Луценка (2016-2019), та ігнорування результатів першої Всеукраїнської конференції працівників органів прокуратури (2016), масштабна реформа прокурорів за Руслана Рябошапки (2019), яка визнана неконституційною в частині попередження про звільнення (2023), а стосовно результатів загалом досі тривають судові процеси.
Фактично реформи 2014-2019 років містили низку суперечливих рішень, але у той самий час наблизили нашу прокуратуру до європейських стандартів.
Значним досягненням і громадянського суспільства, і міжнародних партнерів України є те, що за нашаруванням політичних реформ вдалося зберегти каркас – звуження функцій прокуратури, посилення гарантій незалежності та позбавлення невластивих повноважень, яке здебільшого дійсно відбулося.
Рекомендації щодо реформування цієї сфери з боку GRECO (структура Ради Європи, Група держав проти корупції), здебільшого виконуються Україною у задовільній формі.
Хоча є й недопрацювання – так, у четвертому раунді оцінювання GRECO в частині щодо організації системи прокуратури невиконаними або частково виконаними лишається низка рекомендацій, наприклад щодо запровадження системи випадкового розподілу проваджень між прокурорами (як це діє в судах), щодо точнішого визначення дисциплінарних правопорушень, пов’язаних з поведінкою прокурорів та дотриманням етичних норм; розширення спектра доступних дисциплінарних санкцій для забезпечення більшої пропорційності та ефективності та щодо подовження строку для оскарження дій прокурорів до органів самоврядування.
Цей перелік не є вичерпним.
Хай там як, можна з певністю говорити, що порівняно з радянською прокуратурою, яка була “контролером за усією сферою публічного права”, прогрес вже відбувся неймовірний.
До того прокурор був таким собі “уособленням держави” та засобом покарання в одній особі, який може прийти і “покарати ЖЕК”, так само як і прийти на підприємство, тобто до бізнесу, і робити якісь перевірки, виносити приписи та іншим чином блокувати його діяльність. Для цього небайдужі громадяни писали скарги на все, що є незаконним і здається таким (хоча деякі пишуть і досі).
Від тієї системи ми перейшли до системи адміністративної юстиції – будь-які питання з органами влади вирішуються в судах, де також можна програти державі – але де є судовий контроль, вищі прокурори тощо.
Колишні функції прокуратури щодо представництва в суді інтересів громадян, насамперед соціально незахищених, успішно перейняла на себе створена у 2012–2016 роках система надання безоплатної правової допомоги (БПД), для якої ця функція, на відміну від прокуратури, є властивою та основною.
Адже прокуратура – це про представлення публічного інтересу. Захист прав та інтересів громадян – це справа системи БПД, яка об‘єднує тисячі адвокатів України.
Після 2014 року додалися також гарантії незалежності.
До того чесних прокурорів звільняв їхній керівник без будь-яких гарантій та належних дисциплінарних процедур, зараз цієї довільності система позбавилася. Змінилася також система призначень, що перетворилася з довільної на конкурсну.
А також прокуратура позбавилася повноважень за межами кримінального провадження, наприклад у частині нагляду за пенітенціарною системою.
Загальний нагляд, відсутність гарантій незалежності та інші норми, які були змінені за останнє десятиліття, давали можливість недоброчесним прокурорам дозволяти собі забагато у відносинах з бізнесом, органами правопорядку, політиками тощо. Що значно викривляло систему правосуддя.
Робота, яка попереду
Словом, ми дійсно створили підґрунтя для прокуратури європейського зразка, в якій прокурор дійсно згідно з нормою закону процесуально незалежний, захищений від свавільного звільнення та існує єдиний статус прокурора як офіцера правосуддя.
У законодавстві все це вже є і частково діє на практиці.
На жаль, лишається традиція, за якої кожен новий генпрокурор прагне провести “переатестацію усіх поганих прокурорів”, змінити керівників прокуратури усіх ланок “з поганих на хороших” тощо, що сильно підважує цю незалежність.
Цього разу вдалося зупинити вал таких рішень лише через повномасштабну війну, за якої карколомні кадрові зміни не на часі. Але чергова зміна політичної влади, яка рано чи пізно відбудеться, знову розпочне масштабні реформи прокуратури, які зовсім не відповідають європейським стандартам.
Між тим годі переписувати законодавство, варто навчитися застосовувати його і будувати нові інституційні практики.
Потрібно поважати роль прокурора у кримінальному процесі, врешті призначати та звільняти генерального прокурора за професійними критеріями, а не політичним рішенням чи “вотумом недовіри” без пояснення причин та за відсутності професійної оцінки з боку самоврядних органів прокуратури.
І останнє: а чи стала прокуратура ефективнішою за дев’ять років реформ?
Є підстави вважати, що так, особливо якщо дивитися на воєнну юстицію чи протидію службовим злочинам, включно з роботою Спеціалізованої антикорупційної прокуратури.
Проте усвідомлення своєї ролі у кримінальному провадженні, реальна координація органів правопорядку, вміння говорити з суспільством не мовою статистичних показників успішності та абстрактної довіри громадян, а реального вплину на стан злочинності – всі ці речі залишають бажати кращого.
А ще не зникло бажання кожної політичної сили здійснити нову масштабну реформу прокуратури, насамперед щоби призначити “хорошого генпрокурора”.
Треба усвідомлювати: навіть омріяне членство в ЄС автоматично не усуне ці проблеми.
Бо це проблема не прокуратури як такої, а всієї системи кримінальної юстиції та системи влади. Юрій Луценко з “великою рибою” чи Анатолій Матіос зі “справою гелікоптерних податківців” – не унікальні явища і не відокремлені від загального розвитку стану демократії.
Як у Європі
А що ж з прокуратурою в самому Євросоюзі?
Кожна прокуратура в ЄС сформована у національній правовій традиції і усі відрізняються одна від одної. Десь прокуратури діють у складі Верховного суду, десь – виконавчої влади (Міністерства юстиції), а десь – окремі незалежні органи (як у нас).
Так само і генерального прокурора призначають різні органи уряди, президенти, міністри за погодження з урядами тощо.
Що обʼєднує всі ці моделі і що є ознакою європейської прокуратури – це повага до професіоналізму через доброчесно виконані функції та незалежність прокурора, сильні органи прокурорського самоврядування та ефективна координацію зусиль різних органів правопорядку національного рівня.
Такі речі досягаються не змінами до законодавства, а розбудовою інституцій всередині прокуратури, дотриманням професійної етики, усвідомленням своєї професійної ролі, повагою до прокуратури та суду з боку учасників кримінального процесу тощо.
Тож чи побудували ми прокуратуру європейського зразка? Радше ні, лише створили всі умови для цього. Але від часів Януковича прокуратура однозначно стала ефективнішою. Прогрес є. А справжній розвиток завжди є річчю повільною.
«Матеріал підготовлений в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС. Матеріали, викладені у цій статті не є офіційною позицією ЄС».
