Реформа адвокатури: чому без неї судова реформа ніколи не буде завершеною

   Дарина Писаренко, директорка  Адвокат майбутнього

спеціально для Watchers.media

Реформа судової системи неможлива без реформи адвокатури, яка з 2016 року стала частиною правосуддя за Конституцією і впливає на його доступність, якість, ефективність і легітимність. Ззовні криза в адвокатурі проявляється, зокрема, у відсутності делегатів до Вищої ради правосуддя та до Кваліфікаційно-дисциплінарної комісіїпрокурорів, що має зробити адвокатура за своїми конституційного обов’язками.

Поряд із цим маємо ще одну тривожну і парадоксальну тенденцію: адвокатська спільнота нині нагадує заручникавласного самоврядування. Термін повноважень органів адвокатського самоврядування давно сплив: понад три роки ці структури діють без легітимного переобрання. Це ставить під сумнів їх авторитет не лише серед самих адвокатів, а й в очах інших учасників системи правосуддя – суддів, прокурорів. На цю проблему також звернули увагу міжнародні партнери. Нагадаємо, що і судді, і прокурори обрали свої органи самоврядування протягом 2022-2025 років. Прокурори встигли зробити це навіть двічі. Саме їх система виборів, до слова, є найбільш наближеною до системи обрання ОАС.

Однак важливо підкреслити: прострочені повноваження та інші проблеми – не причина, а наслідоксистемної проблеми – закритої, непідзвітної й фактично непідконтрольної адвокатам моделі самоврядування, закладеної ще у Законі «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» 2012 року.

Понад десятирічна практика імплементації цього закону продемонструвала: вбудовані в нього механізми створюють можливості для зловживань поряд з відсутністю запобіжників. Сьогодні адвокати і суспільство отримують плоди цих дисфункцій – від втрати довіри до органів самоврядування до гальмування стратегічних змін в системі правосуддя загалом.

Саме тому реформування адвокатури – давно вже не внутрішня справа професійної спільноти. Це – передумова функціонування правосуддя як такого. І поки цей вузол не буде розв’язано, розмови про завершення судової реформи залишатимуться деклараціями.

Питання реформування змін в адвокатурі поступово знаходить відображення у стратегічних документах, що формують політику України у сфері правосуддя в контексті європейської інтеграції. Це відповідає рекомендаціям Європейської комісії, зокрема, викладеним у щорічних звітах у межах Пакету розширення ЄС за 2023 і 2024 роки, де адвокатура визнається ключовим інституційним елементом забезпечення доступу до правосуддя, верховенства права та ефективного функціонування ринкової економіки.

Відповідні рекомендації містяться й у Дорожній карті з питань верховенства права, схваленій Кабінетом Міністрів України (стор. 24), де прямо вказано на необхідність підвищення прозорості, підзвітності та ефективності адвокатського самоврядування, а також удосконалення механізмів доступу до професії та дисциплінарної відповідальності адвокатів.

У свою чергу, Офіс Президента України розробляє Стратегію розвитку системи правосуддя до 2029 року, в якій реформі адвокатури планується приділити окремий розділ.

Очевидно, що сама поява адвокатури в урядових і президентських стратегіях – свідчення критичного стану речей. Адже за нормальних умов реформа самоврядної інституції не мала би формуватися з ініціативи держави. Те, що сьогодні саме ЄС, Уряд і Офіс Президента фактично задають напрям змін у цій сфері – дуже тривожний симптом. Але така ситуація стала можливою лише тому, що самоврядування втратило здатність до самоочищення, заблокувало внутрішні механізми оновлення і вийшло з-під реального контролю адвокатської спільноти.

Незалежність адвокатури – необхідна умова функціонування правової держави. Водночас незалежність – не антонім до прозорості, підзвітності та відповідлаьності. Навпаки: справжня незалежність ґрунтується на саморегулюванні, а саморегулювання передбачає підзвітність перед адвокатською спільнотою і відкритість перед суспільством, в інтересах якого адвокатура діє як цілісний інститут правосуддя. Саме створення ефективної системи прозорого, підзвітного і відповідального самоврядування – ключова мета стратегічних документів, що нині формують рамку державної політики у сфері правосуддя.

В умовах, коли чинна модель самоврядування втратила здатність до оновлення зсередини, єдиним легітимним і ефективним інструментом трансформації залишаються законодавчі зміни. Саме парламент, як безпосередній представник суспільства, має повноваження й відповідальність закласти нові принципи функціонування адвокатури –з урахуванням рекомендацій ЄС, демократичних процедур і очікувань адвокатів та суспільства щодо функціонування адвокатури.

Водночас необхідно розуміти: адвокатура – це самоврядна інституція. Закон не має підміняти собою внутрішнє регулювання. Навпаки, законодавство може й повинно залишатися рамковим – окреслювати загальні принципи, цінності та підходи, надаючи самоврядуванню простір для автономного розвитку.

Однак є критично важливий виняток. Єдине, що безумовно потребує оновлення і деталізованого (у урахуванням негативного досвіду) механізму в законі — це правила обрання органів адвокатського самоврядування. Адже саме ці органи згодом ухвалюють рішення, за яким функціонуватиме адвокатура. І саме тому визначальним є не просто їх склад, а спосіб формування – демократичний, прозорий і конкурентний виборчий процес, який гарантує представництво та довіру. Без цього не може бути ані підзвітності, ані легітимності, ані саморегулювання як такого.

Презюмую, що читачі та читачки знають систему устрою органів адвокатського самоврядування, тому нагадаю дуже коротко: система побудована за дворівневим принципом і включає регіональні органи – Ради адвокатів регіонів (РАР) та Кваліфікаційно-дисциплінарні комісії адвокатури (КДКА), а також центральні органи – Раду адвокатів України (РАУ) і Вищу КДКА (ВКДКА). Усю систему формально об’єднує Національна асоціація адвокатів України (НААУ).

Як би могли відбуватися вибори до ОАС, якби вони пройшли зараз за чинним законом і здебільшого за чинними актами ОАС?

Ключ до старту – в руках РАУ. Навіть якщо в регіоні сплили повноваження РАР чи КДКА, без рішення Ради адвокатів України (РАУ) щодо проведення конференції, вибори неможливі. Попри те, що формально система побудована на регіональних і національних рівнях, усі ключові рішення щодо виборчої системи зосереджені в руках Ради адвокатів України (РАУ). Саме вона визначає:

• коли і де проводити конференції адвокатів регіонів (КАР);
• яку кількість делегатів можна обрати на цих конференціях;
• за якими правилами ці делегати мають бути висунуті й обрані;

Іншими словами, початок будь-якого виборчого процесу – цілком в руках РАУ. Якщо РАУ не затвердить квоту або не призначить дату конференції – навіть при очевидному спливі повноважень – адвокатська спільнота регіону нічого не зможе зробити. Тобто перший бар’єр – централізоване дозвільне «вікно» виборів.

Централізована модель, закладена в Законі, може ускладнювати оновлення складу органів, призводити до затягування виборчих процесів і обмежувати можливості для демократичних ініціатив знизу. З 2022 року, коли мали відбутися чергові вибори як на регіональному, так і на центральному рівнях, чинні органи адвокатського самоврядування центрального рівня заявляють про неможливість їх проведення та продовжують свої повноваження до формування нового складу, яке відбудеться невідомо коли, а отже – продовжують безстроково. У результаті адвокатура вже понад три роки залишається єдиною серед органів правосуддя з органами самоврядування, законний термін повноважень яких завершився.

Централізація зачіпає не лише вибори, а й підзвітність: регіональні ради формально підконтрольні конференціям, але ці конференції не можуть відбутися без схвалення РАУ. Так само контроль за фінансами, допуском до професії, дисциплінарними процедурами виводиться з-під дієвого контролю самих адвокатів, яким ця система і мала б служити.

Ще одна глибока вада чинної моделі адвокатського самоврядування – надмірно довгий строк перебування на керівних посадах, що фактично унеможливлює реальну ротацію.

Закон передбачає, що максимальний строк перебування на посаді в органах адвокатського самоврядування –два терміни по п’ять років, тобто десять років загалом. Але навіть ця межа ігнорується: наразі значна частина членів ОАС залишаються в керівництві вже майже13 років. Це особливо тривожно з огляду на те, що принцип регулярної зміни керівництва – основа належного врядування, закріплена у багатьох міжнародних документах. У більшості країн Європи строк повноважень в адвокатських органах обмежено одним-трьома роками, що забезпечує:

• постійне оновлення думок і підходів;
• повернення адвокатів у практику після каденції;
• уникнення персоналізації влади.

Це логічно: адвокатське самоврядування — це тимчасове представництво, а не кар’єрна служба. Поки адвокат перебуває в органі – він/вона, як правило, випадає з системної, регулярної повсякденної практики. А повернення до професії після десятиліття в адміністративних структурах – завдання не з простих. Тому обмеження у часі – не технічна, а сутнісна гарантія ефективного самоврядування.

Тим дивніше чути з боку представників самих ОАС заклики до зняття навіть існуючих обмежень в два терміни. Зокрема, під час круглого столу 6 червня 2025 року, членкиня Ради адвокатів України у своєму виступі прямо допустила можливість «удосконалення інституту адвокатури через, зокрема, скасування обмеження двома каденціями». Такий підхід суперечить як європейським стандартам, так і базовій логіці самоврядування. Справжнє оновлення можливе лише тоді, коли правила сприяють зміні облич, а не створюють умови для їх необмеженого перебування у владі.

Ще однією системною проблемою залишається механізм квотування – визначення кількості делегатів, яких регіони можуть обирати для участі у конференціях та З’їзді адвокатів України. У результаті саме РАУ вирішує, скільки представників від кожного регіону братимуть участь у виборах керівництва адвокатури – і, відповідно, зберігає важелі впливу на формування складу виборчих конференцій. Вочевидь, механізм квотування порушує базовий принцип рівності права голосу кожного адвоката під час виборів до органів самоврядування.

На прикладі рішення РАУ щодо квотування в 2017 році ми бачимо, що квотування базується на кількості адвокатів (1 делегат на кожні 100 осіб). Тут саме час провести аналіз щодо кількісного складу адвокатів у розрізі областей за 2012-2024 (масив даних ЄРАУ). Аналіз демонструє неочікувані перекоси. Якщо поглянути на кількість виданих свідоцтв про право на заняття адвокатською діяльністю, то в п’ятірку лідерів входять Київська, Дніпропетровська, Полтавська, Одеська та Закарпатська області. Місто Київ – лише на сьомому місці.

Ще цікавіша ситуація, якщо порівняти кількість виданих свідоцтв на 100 тисяч населення. За цим показником Київська, Полтавська та Закарпатська області займають перші місця за кількістю свідоцтв в 2012-2024 роках.  Фактично області з далеко не найбільшим населенням (Закарпатська і Полтавська) мають найбільшу концентрацію адвокатів, випереджаючи навіть столицю. Причини такої ситуації повʼязані з тим, що саме у цих областях фактично працюють «промислові конвеєри» з видачі адвокатських свідоцтв, і заслуговують на окремий аналіз і висвітлення.

Ці диспропорція та сама система квотування перетворюють вибори на інструмент адміністративного контролю, а не на прояв вільного волевиявлення професійної спільноти.

Ще один системний недолік чинної виборчої моделі – відкрите голосування делегатів під час формування керівних органів адвокатури. На конференціях адвокатів регіонів і на З’їзді адвокатів України голосування відбувається публічно – шляхом підняття рук або картками.

Це не просто технічна деталь. Відкрите голосування створює умови для тиску з боку керівництва або груп впливу, позбавляє вибір автономності, адже делегати змушені демонструвати свою лояльність публічно та дискредитує саму ідею виборчого процесу як механізму вільного і неупередженого формування представницьких органів.

Особливо показово, що інші самоврядні інституції у сфері правосуддя – зокрема органи прокурорського самоврядування – мають прямо передбачене законом правило про таємне голосування під час обрання органів самоврядування. Це – європейський стандарт, що базується на принципах внутрішньої демократії, рівності і свободи вибору. Відкрите голосування за склад ОАС не лише суперечить здоровому глузду, а й руйнує довіру до самого процесу виборів. Адже без таємного голосування неможливо забезпечити ні чесність, ні незалежність, ні реальну зміну складу органів самоврядування. Це не випадковість, а свідома конструкція, що закріплює відкритий контрольований формат як стандарт. Водночас, якщо йдеться не про голосування за склад ОАС, а про ухвалення рішень вже обраними членами ОАС, то в такому випадку, навпаки, має застосовуватися відкрите голосування – як прояв їхньої підзвітності професійній спільноті.

Саме тому, вкрай важливо вже зараз ініціювати зміни на рівні закону, які трансформують систему обрання органів адвокатського самоврядування відповідно до принципів демократії, прозорості, конкуренції та підзвітності і тільки потім провести вибори:

1. Надання реального права ініціювати вибори адвокатам на регіональному рівні, а не лише центральному органу – щоб розблокувати можливість природного самоврядування «знизу».
2. Закріплення принципу «один адвокат – один голос» замість чинної системи квотування – для забезпечення рівного виборчого права всіх адвокатів.
3. Запровадження онлайн-інструментів для голосування – для підвищення доступності, економії коштів і ширшої участі адвокатів у виборчому процесі. Адвокатура може стати першим інститутом в системі правосуддя, який це реалізує. (Тим більше, адвокатура має для цього більше ніж достатньо ресурсів, якщо підрахувати, яка сума щорічних внесків адвокатів на здійснення адвокатського самоврядування акумулюється на рахунках НААУ).
4. Законодавче закріплення обов’язкового таємного голосування при обранні посадових осіб ОАС – як базової гарантії свободи волевиявлення.
5. Встановлення чітких правил прозорої та конкурентної процедури висування кандидатів: можливістьсамостійного подання адвокатів до участі у виборах, публічне оголошення конкурсу, публікація програм, доступ до інформації, проведення дебатів тощо.
6. Скорочення максимального строку повноважень в ОАС із п’яти до максимум трьох років – відповідно до європейських стандартів і принципу ротації.

 

Розроблення нової виборчої моделі має відбуватись із обов’язковою участю самих адвокатів як джерела професійного самоврядування. Водночас тільки українські адвокати мають бути передбачені в цій моделі як учасники процесу формування органів самоврядування – без залучення представників інших професій і представників інших держав, що і буде проявом незалежності адвокатури.

Така послідовність змін є необхідною, щоб відновити довіру до органів самоврядування та обрати легітимних представників адвокатської спільноти, здатних працювати в інтересах професії та суспільства.

Саме тому для мене видаються незрозумілими заклики до негайного проведення конференцій і З’їзду адвокатів за чинними правилами. У такому форматі це не дасть жодного результату, окрім відтворення та подальшої консервації старої хибної моделі. Адже обрані в такому процесі представники адвокатів будуть сформованіпроцедурами з ознаками недемократичного шляху – без реальної конкуренції, прозорих процедур та таємного голосування – і отримають повноваження щонайменше на п’ять років. Скоріш за все це означатиме ще один цикл без змін.

Саме тому адвокатській спільноті, законодавцям, урядовцям і, головне, суспільству варто спочаткусконцентрувати зусилля на зміні правил, а вже потім – на голосуванні. Я розумію важливість якнайшвидшого делегування представників до Вищої ради правосуддя та Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Алешвидкість не може бути важливішою за якість. Адвокатська спільнота має шанс не просто «запустити» систему, аперезапустити її на нових, демократичних засадах – і цим шансом не можна знехтувати.

Матеріал на сайті Watchers.media за посиланням.