Учасник програми Дмитро Терлецький про законопроекти змін до Конституції

Верховна Рада нового скликання проголосувала за зняття недоторканності з народних депутатів. А також направила до Конституційного Суду ще сім проектів змін до Конституції, запропонованих Президентом Володимиром Зеленським.

«Адвокат майбутнього» вирішив розібратися у суті цих змін. До аналізу залучив учасника програми, завідувача кафедри конституційного права Одеської національної юридичної академії, кандидата юридичний наук Дмитра Терлецького. Інтерв’ю було записане 6 вересня.

 

Вступні ремарки

«Якщо об’єднати всі зміни до Конституції, запропоновані Президентом, виникає враження, що замість парламентсько-президентської республіки, в якій ми живемо, формується президентсько-парламентська. Знімається депутатська недоторканність, пропонується скоротити кількість депутатів і паралельно посилити повноваження президента щодо НАБУ, ДБР тощо. Виглядає, ніби основна мета усіх семи змін до Конституції від Президента – це зміна форми державного правління.

Конституція передусім сприймається політиками як певна перепона. Майже кожне скликання парламенту намагається її переписати. Так, є положення, які дійсно потребують продуманих змін. Однак, варто після цього її дотримуватися.

Не Конституція заважає досягнути певного результату. А небажання представників політичних еліт, різних органів влади системно впроваджувати зміни для реалізації поставленої мети.

Не варто порівнювати українську Конституції з конституціями інших країн, зокрема США. Не слід забувати, що до 1991 року Україна не мала  усталених традицій  здійснення реальної влади. І тривалий час відбувався (і ще й досі відбувається) пошук ідеальної моделі держави України – президентської, парламентської чи змішаної республіки.

Мені здається, що чинна Конституція акумулювала в собі певний компроміс – такі собі ситуативні поступки і наслідки політичної гри. На жаль, на етапі становлення ми не мали розуміння того, як хочемо, щоб функціонувала новітня українська держава. Якщо дійдемо загальної згоди – консенсусу у ключових питаннях (а це, зокрема,форма правління, і, наприклад, мова), то це стане запорукою нашої державності, національної безпеки.

Водночас зміни до Конституції не повинні сприйматися як панацея. Мовляв, змінимо Конституцію, і життя стане кращим. Навряд чи…

Конституція не може бути декларативною. Хоча вона стає такою, якщо її не виконують.

Зміни до Конституції повинні бути результатом обговорення і розуміння усім суспільством, у тому числі, самими народними депутатами, котрі за них голосують. Думаю, мало хто може пояснити суть цих змін».

 

Скасування депутатської недоторканності

Верховна Рада повністю вилучила два наступних положення зі ст.80 Конституції:

• «Народним депутатам України гарантується депутатська недоторканність»;
• «Народні депутати України не можуть бути без згоди Верховної Ради України притягнені до кримінальної відповідальності, затримані чи заарештовані».

Без змін залишилась частина, у якій йдеться, що «народні депутати України не несуть юридичної відповідальності за результати голосування або висловлювання у парламенті та його органах, за винятком відповідальності за образу чи наклеп».

«Зміни, які ухвалив парламент, набувають чинності з 1 січня 2020 року. Тому некоректно говорити, що депутати вже мають статус недоторканних. Разом з тим, ні Кримінально-процесуальний кодекс, ні Закон «Про статус народного депутата», ні Закон «Про Регламент Верховної Ради» не зазнали змін. А отже, в законодавстві залишаються норми, що передбачають складну процедуру зняття недоторканності для притягнення народного депутата до відповідальності.

Більше того, варто поставити питання: чи були вилучені положення Конституції перешкодою для притягнення народних депутатів до відповідальності? Мені видається, що ні. Інше питання щодо ефективності діяльності правоохоронної системи, антикорупційних органів, судів, котрі надалі не розслідували справу і не притягали нардепів до відповідальності. Але на це явно не впливали норми Конституції.

Чи потрібно було саме в такий спосіб скасовувати недоторканність? Вилучивши два вищезгадані положення Конституції. Я вважаю, що ні. І такої ж думки дотримуються багато науковців, конституціоналістів. Подібні рекомендації давала Венеціанська комісія і Конституційний Суд (у своєму висновку щодо відповідного проекту закону).

Пропонувались різні варіанти, як от: притягати до відповідальності народних депутатів без згоди парламенту у разі вчинення тяжкого чи особливо тяжкого злочину, або затримання на місці вчинення злочину та одразу після його вчинення та ін. Можна було шукати компромісний варіант, модифікувати інститут недоторканності, аби забезпечити рівність усіх громадян, у тому числі народних депутатів, перед законом.

Більш того, я не вважаю законопроект про внесення змін до Конституції — звичайним законопроектом. Це — особливий документ. Його не можна ставити в один рядок з іншими законами. Натомість Верховна Рада нового скликання проводить голосування 29 серпня в першому читанні. А вже через кілька днів — 3 вересня — відкриває нову сесію і голосує за зміни в цілому. Очевидно, є питання до дотримання процедури розгляду. Не кажу вже про те, що Конституція — це акт установчої влади. І до обговорення щодо її зміни треба було долучити громадськість.

Та партія «Слуга народу», мабуть, хотіла показати дуже швидкий приклад виконання обіцянки, що лунала перед виборами, зокрема, від чинного президента.

Тепер перейдемо до суті змін до Конституції і їх ризиків. Передусім, депутатський імунітет — це невід’ємна складова статусу народного депутата України. Більшість країн дотримуються позиції, що повністю скасовувати депутатську недоторканність не потрібно.

Наявність імунітету — це запорука нормального функціонування опозиційних сил. І немає значення назва цих політичних партіях в українському парламенті.

Головний ризик зняття недоторканності — це можливі політичні переслідування стосовно тих народних депутатів чи фракцій парламенту, котрі мають іншу точку зору. В умовах монобільшості, котра сьогодні концентрує владу у практично всіх гілках влади, такі загрози дійсно існують.

Небезпека подібного кроку полягає також у тому, що Україна — пострадянська країна, з несформованою належним чином правоохоронною системою, антикорупційними органами, вибірковим притягненням до відповідальності за корупційні злочини, і сумнівною незалежністю  судової влади тощо.

 

Законопроект: Зменшення кількості депутатів Ради до 300 та закріплення пропорційної виборчої системи

Президент пропонує зменшення кількості нардепів з 450 до 300 і закріплення в Конституції пропорційної виборчої системи.

Крім цього, проект законууточнює, що народним депутатом може бути громадянин України, який на день виборів досяг 21 року, постійно проживає в Україні не менше останніх 5 років(зараз в Конституції протягом останніх 5 років – ред.)і володіє державною мовою.

«Які обираються на основі загального, рівного і прямого виборчого права шляхом таємного голосуваннястроком на п’ять років»скорочено до «які обираються строком на п’ять років».

Окремо виділено, що після набрання чинності вказаних змін діючий склад Ради продовжує свою роботу до наступних виборів.

«Якщодо скасування депутатської недоторканності, зменшення кількості депутатів і закріплення пропорційної виборчої системи, – про це висловлювались виборці під час референдуму 2000 року. На це посилається і нова владна команда.

Звичайно, ці питання варто піднімати. Та перш ніж приймати рішення, їх треба виносити на обговорення.

Чому пропонується зменшити кількість депутатів саме до 300? Чому не до 350 чи 325? Хтось пояснив крітерії або повідомив про  аналіз для обрахування оптимального числа парламенту?

Те саме стосується закріплення в Конституції пропорційної виборчої системи.

З часів незалежності Верховна Рада системно, але аж ніяк не послідовно, змінює виборче законодавство. Таким чином, триває пошук виборчої системи для України. Сама по собі пропорційна система не є ні поганою, ні доброю. Все залежить від тих змін, котрі будуть впровадженні для їх реалізації. В цьому питанні важливі деталі. А поки вони не відомі. Тому й аналізувати їх наслідки неможливо.

Важливо також наголосити на тому, що усі зміни до Конституції подані Президентом ще до початку роботи Комісії з питань правової реформи, створеної ним же у складі поважних науковців та практиків. Чому її не долучили до напрацювання цих змін? Як і громадськість в цілому… Питання відкрите».

 

Законопроект: Додаткові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України

Президент пропонує ввести новий перелік підстав для дострокового припинення повноважень народних депутатів.До статті 81 Конституції пропонується додатитакі нові підстави дострокового припинення повноважень народного депутата України, як:

• оголошення померлим;
• встановлення судом факту неособистого голосування нардепом (голосування замість іншого депутата або надання можливості проголосувати замість нього іншому депутату;
• відсутність без поважних причин на третині пленарних засідань Ради чи засідань комітету, членом якого він є, протягом однієї чергової сесії.

Якщо депутат не виконує вимог щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності, а також за відсутності депутата без поважних причин на третині засідань Верховної Ради чи засідань комітету протягом однієї сесії, повноваження депутата припиняються достроково за рішенням Верховного Суду.

У разі смерті депутата його повноваження припиняються з дня смерті, без ухвалення рішення Верховною Радою. А якщо нардепа оголошують померлим, його повноваження припиняються з дня набрання законної сили відповідним рішенням суду.

«Я позитивно оцінюю подібну ініціативу. Кнопкодавство, системні прогули, – це зневага до Конституції, до статусу народного депутата. Цих змін обіцяли чимало політиків.

З іншого боку, норма про неперсональне голосування сформульована таким чином, що потребує регулювання на рівні звичайних законів Тому, треба бачити, як  конкретно і наскільки здійснено буде реалізована ініціатива про покарання депутата за кнопкодавство чи прогули».

 

Законопроект: Скасування адвокатської монополії

Законопроект пропонує вилучити дві норми з Конституції, якими передбачено, що представництво інтересів людей та органів влади у судах може здійснювати виключно адвокат.

У поки чинній версії Конституції закріплено, що виключно адвокат може здійснювати представництво в суді. І з цього року ця норма була запроваджена щодо судів першої інстанції (впродовж двох попередніх років – в апеляції і Верховному Суді).

З 1 січня 2020 року (у випадку не внесення конституційних змін) повиннавступитив силу і норма, що стосується представництва державних органів в судах виключно адвокатами і прокурорами.

«Можна по-різному ставитись до запровадження адвокатської монополії: позитивно чи негативно. Але вона була впроваджена, і чимала кількість людей, з великим досвідом роботи в тому числі, сприйняли цей факт як необхідність в досить короткий час набути статусу адвоката. І це, звісно, почало змінювати ринок юридичних послуг.

Втім, коли я прочитав пояснювальну записку до запропонованого проекту змін до Конституції, то був дуже здивований метою законопроекту – «забезпечення права кожного на отримання професійної правничої допомоги через скасування адвокатської монополіїна надання такої допомоги». Я не розумію, як можна цього досягти, шляхом скасування адвокатської монополії…

Крім того, не розумію, чому цей законопроект був внесений в парламент в перші дні роботи нового скликання. Невже це питання – настільки нагальне, щоб ставити його на голосування одним з перших?

Звісно, запроваджена адвокатська монополія потребувала модифікації щодо юридичних осіб і органів державної влади та місцевого самоврядування. Варто було або зробити виключення або принаймні продовжити термін остаточного впровадження повної монополії, аьи юридичних осіб та державні органи в судах могли представляти штатні працівники. У будь-якому разі, важливо в цій ситуації не завдати шкоди системі правосуддя. І, звісно, комунікувати із усією правничою спільнотою, а не ставити її перед фактом».

 

Законопроект: Про НАБУ, ДБР і регулятори

Проектом пропонується зафіксувати у Конституції наступні повноваження президента:

• утворювати НАБУ, призначати та звільняти з посад директорів НАБУ і Державного бюро розслідувань;
• утворювати будь-які незалежні регуляторні органи в окремих сферах, призначати на посади та звільняти з посад їхніх членів.

«Подібні зміни, безумовно, посилюють повноваження президента. І виникає питання, чому ними наділяється саме президент? Чому їх не передають, до приладу, Кабміну – найвищому органу виконавчої влади? Хіба пропонованийй формат відповідає парламентсько-президентській формі правління? І наскільки ці зміни є збалансованими для збереження системи стримувань і противаг?

Знову ж таки, ці зміни не були предметом експертного обговорення. Чимало громадських організацій напрацьовували пропозиції щодо антикорупційного законодавства. Виходить, їх просто поставили перед фактом – а тепер буде ось так.

 

Законопроект: Законодавча ініціатива народу

Проект пропонує наділити правом законодавчої ініціативи народ України.Процедура реалізації такого права повинна бути передбачена окремим законом.Сьогодні право законодавчої ініціативи має Верховна Рада, Кабінет Міністрів і президент.

«Сама по собі процедура законодавчої ініціативи з боку народу є прийнятною, як на мене. Хоча мене дивує те, що пропонується вносити зміни до ст.93 Конституції (IVРозділ, що стосується повноважень Верховної Ради). Натомість форми безпосередньої демократії і навіть згадка про «народну ініціативу» міститься в Розділі ІІІ Основного закону («Вибори. Референдум»).

Більш того, у змінах йдеться про те, що «право законодавчої ініціативи… реалізується… у випадках і порядку, визначених Конституцією України і законами України». Головний ризик полягає якраз в тому, якими будуть ці «закони». І чи вдасться народові реалізовувати це право на практиці або чи не будуть спроби проводити непопулярні ініціативи, маскуючи їх під «народну ініціативу». А для ухвалення поточного закону, на відміну від змін до Конституції, потрібно вже 226, а не 300 голосів.

Очевидно, йдеться про певну маніпулятивну гру, аби не вносити змін за надзвичайно складною процедурою до ІІІ Розділу самої Конституції України. І, нарешті, а де новий закон про референдум? Чому такий важливий для нас усіх проект закону не став першою ініціативою у цій сфері?»

 

Законопроект: Про Уповноважених Верховної Ради

Президент пропонує створити нові посади уповноважених Верховної Ради.Вводяться парламентські уповноважені за додержанням Конституції України і законів в окремих сферах, а також уповноважений Верховної Ради з прав людини.Призначення та звільнення уповноважених Верховної Ради належить до компетенції Ради. Депутати щорічно заслуховують їхні доповіді про стан дотримання Конституції і законів у цих сферах. Сфера відповідальності та права парламентських омбудсменів будуть прописані у відповідних законах.

«Важко зрозуміти, про яких Уповноважених йдеться, чим вони конкретно займатимуться. Пояснювальна записка цього не пояснює. А отже, немає розуміння, яка мета подібних змін. І як вони вплинуть на життя пересічних українців».

 

Законопроект:Консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи Верховної Ради України

Президент пропонує надати Верховній Раді право створювати (у межах бюджетних коштів) консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи. Як зазначено в пояснювальній записці, подібні зміни необхідні для ефективної організації тих органів та служб, що мають утворюватися парламентом для забезпечення його роботи.

«Не розуміючи сенсу цих змін, їхньої кінцевої мети, можемо лише фантазувати. Наприклад, може йтися і про створення певних «виконавчих» органів на кшталт паралельного уряду. Проте загальна риса усіх змін до Конституції України, загальна тенденція -посилення повноважень президента і практично повний контроль над парламентом».

 

Матеріали, викладені у цій статті – це особисті думки автора. Вони не є офіційною позицією ГО  «Адвокат майбутнього», ВГО «Асоціація правників України», ВГО «Всеукраїнське об’єднання адвокатів, які надають БПД» та Посольства США в Україні.

 Програма «Адвокат Майбутнього» – дієва мережа адвокатів, що об’єднує лідерів думок адвокатури, які надають правничу допомогу відповідно до найвищих етичних стандартів, є агентами змін у суспільстві та лідерами у професійній спільноті.

 Програма «Адвокат майбутнього» була започаткована у 2016 році і вперше реалізована у рамках проекту «Доступна та якісна правова допомога в Україні», що виконується Канадським бюро міжнародної освіти за підтримки Уряду Канади у співпраці з Координаційним центром з надання правової допомоги. Наразі вона впроваджується і розвивається за підтримки Відділу з правоохоронних питань Посольства США в Україні Громадською організацією «Адвокат майбутнього» у партнерстві з Асоціацією правників України та Всеукраїнським об’єднанням адвокатів БПД.