Як європейський досвід може допомогти реформі судової мапи України
Стаття підготовлена сепціально для Європейської правди.
Невідомо, кому належить фраза “Відкладене правосуддя означає відмову у правосудді” (justice delayed is justice denied), яку часто використовує ЄСПЛ, але саме ця максима лежить в основі зусиль з оптимізації судової мапи.
У вас є певна територія, і на ній має бути присутнє правосуддя. Оскільки його здійснення прямо залежить від діяльності судових установ, то близькість до суду прямо впливає на сприйняття близькості до здійснення цього правосуддя.
У Стратегії розвитку системи правосуддя та конституційного судочинства на 2021-2023 роки передбачено проведення аудиту системи місцевих судів та перегляд мережі місцевих судів з урахуванням адміністративно-територіальної реформи та економічної доцільності.
Міжнародний досвід свідчить, що вагу мають також інші критерії.
Найпоширенішою практикою територіального розміщення судів є синхронізація з адміністративно-територіальним устроєм: у кожному регіональному центрі має бути місцевий суд.
Але у цього підходу є суттєві недоліки: регіони динамічно змінюються і міграційні процеси впливають на навантаження судових установ, що збільшує час на розгляд справ у окремих судах – тож на виході отримуємо неефективну судову систему.
За своєю природою питання про територіальне розміщення судів є також економічною задачею та питанням балансу між різними факторами, такими як:
- доступ до правосуддя, у сенсі близькості громадян до судів;
- мінімальний розмір суду для забезпечення існування різних повноважень і функцій;
- скорочення витрат, оскільки джерела державних надходжень обмежені й не повинні витрачатися марно;
- максимізація якості послуг, що надаються.
Тут слід підкреслити, що швидкий розвиток транспорту та телекомунікацій змінив підхід до судів.
Кожен суд вже не є ізольованою та незалежною одиницею, а постає частиною мережі, яка спрямована на оптимальне надання послуг громадянам. Крім того, місце розташування судів важливе у контексті координації між судами, іншими державними службами, прокурорськими офісами, центрами надання правничої допомоги, приватними підприємствами та громадянами.
Для оптимізації судової мапи фундаментальним залишається вибір між укрупненням (обʼєднанням декількох судів в один) і близькістю.
Якщо обрати укрупнення, це вимагатиме спеціалізації суддів для оптимального розподілу навантаження. Якщо ж пріоритет віддається близькості, то суди мають покривати відразу декілька форм судочинств.
На користь укрупнення говорять економічні фактори, можливість спеціалізації суддів, легкість адміністрування і аудит, тоді як на користь близькості – наявні політичні аргументи та усталена традиція.
Обидві моделі можуть породжувати компромісні варіанти, від утворення регіональних відділень до розбудови IT-інфраструктури для ефективного судового процесу.
Часом реформа судової мапи стає вимогою міжнародних партнерів.
Наприклад, це була одна з вимог до Португалії у рамках угоди з міжнародними інституціями (Єврокомісією, ЄЦБ та МВФ), які кредитували державу після економічної та фінансової кризи, що почалася 2008 року.
Зрештою Португалія була змушена запровадити заходи жорсткої бюджетної економії, які поширювалися майже на всі сфери управління, і однією зі складових скорочення витрат стала реформа територіального розміщення судів.
Деякі країни самостійно ухвалювали рішення про перепланування судової мапи – і не лише для оптимізації витрат, а й через необхідність балансу навантаження на суди. Данія, Норвегія, Нідерланди скорочують кількість судів, щоб підвищити якість правосуддя, не очікуючи економії від цього.
В інших країнах, таких як Португалія, Греція, Австрія, Ірландія, реформа передбачала, окрім вищої якості правосуддя, ще й зниження витрат із закриттям недостатньо навантажених, а іноді навіть занедбаних судів і передачу справ до сусідніх судів. Польща та Туреччина прагнуть об’єднати декілька невеликих судів під одну парасольку, щоб зменшити витрати на управління та накладні витрати загалом.
Будь-яка оптимізація починається зі зʼясування поточного стану речей.
Тому, окрім оптимізації витрат, два внутрішні фактори мали вирішальне значення для оптимізації судової мапи: внутрішня міграція населення як результат економічного розвитку та зміна динаміки справ у різних формах судочинства(збільшення справ у сфері сімейного та адміністративного права).
У Нідерландах зі зростанням міст утворилась асиметрія, коли в деяких містах з населенням понад 100 тисяч не було жодного суду, а в інших їх було декілька. Та ж асиметрія спостерігалась і у Франції, де суди покривали райони з населенням від 10 до 900 тисяч, і суд першої інстанції в одному регіоні міг покривати населення в 69 разів більше, ніж в іншому регіоні.
А, наприклад, у Хорватії судів виявилось просто забагато для населення країни. До слова, це особливість маленьких країн, де більшість громадян відвідують суд лише кілька разів у житті, а то й взагалі з ним не стикаються.
При укрупненні судів варто звертати увагу не на один фактор, а на сукупність, і правильно оцінювати їхню пріоритетність.
Наприклад, досвід Франції показує, що якщо взяти до уваги лише економію коштів, то укрупнення судів не тільки не вирішить проблему завантаженості судів, але й може призвести до погіршення ситуації. Укрупнення судів за рахунок поглинання менших судів не вплине на співвідношення кількості справ на суддю, а лише зробить процес довшим для сторін через збільшення відстаней.
Припущення, що великі суди будуть ефективніші, може бути хибним та вимагає додаткового моделювання.
Емпіричне дослідження, проведене Данським аудиторським бюро (Rigsrevisionen) методом аналізу середовища функціонування (DEA) на основі даних 1992-1998 років, показало, що ані розмір суду, ані його географічне положення не впливало на його ефективність.
Понад те, менші суди мали кращий показник часу розгляду справ.
Європейський досвід реформування територіальним розміщенням судів фактично втілений у рекомендаціях CEPEJ – комісії з питань ефективності правосуддя, органу Ради Європи.
Вони дають універсальні рекомендації щодо оптимізації судової мапи та акцентують увагу на індикаторах, які слід брати до уваги при ухваленні рішень.
Наприклад, наявність неподалік пенітенціарної установи має бути суттєвим фактором, оскільки з міркувань безпеки та з економічних міркувань зручно скоротити відстані для переміщення ув’язнених, які є обвинуваченими у судовому процесі.
Розглянемо конкретний приклад. Греція для своєї судової реформи обрала такі критерії:
- розмір кожного суду;
- кількість нових і незавершених справ на суд;
- можливість постійної присутності суддів у суді:
- щільність населення в судових округах;
- географічні особливості та рівень підприємництва в цих округах;
- наявність та стан будівель, рівень розвитку транспортної і IT-інфраструктури;
- можливість альтернативного вирішення спорів у цих регіонах;
- наявність інституцій правової допомоги;
- можливості набору супровідного персоналу для судів.
Португалія, яка планувала реформу в дещо інших умовах і орієнтувалась на боротьбу з неефективними судами і умови їхньої ліквідації, обрала такі критерії:
- Суди, які розглядають менше ніж 250 справ на рік, будуть закриті.
- Критерії відстані: якщо суд першої інстанції розглядає невелику кількість справ і розташований менш ніж за годину від іншого суду, який міг би розглядати справу, то його слід закрити.
- Якість майна та будівлі суду: якщо вона орендована, а обладнання старе, його необхідно закрити. Але якщо воно належить Міністерству юстиції і в гарному стані, суд має залишитися.
- Демографічні тенденції: якщо перепис 2011 року показує, що територія регіону покинута, то суди цього регіону мають бути закриті.
Слід сказати, що аналіз наслідків португальського досвіду показав, що цей підхід не дав необхідного ефекту і навіть призвів до проблем з доступом до правосуддя.
Але провина за провал лежить не на обраних критеріях, а на тому, що керівна партія вирішила, що політичної волі буде достатньо, щоб втілити реформу. Та, як виявилось, без консультацій зі стейкхолдерами і аналітичних розрахунків такий підхід більше поглиблює проблему, аніж вирішує її.
У цьому полягає цінність міжнародного досвіду оптимізації територіального розподілу саме для України.
У нас наявні внутрішні чинники, оскільки час розгляду справ і навантаження на систему неспівмірні з витратами на утримання самої системи, не кажучи вже про соціальний запит, який демонструє незадоволення доступністю правосуддя.
Втім, португальський досвід чітко показує, що реформа судової мапи тільки засобами політичної волі зустрічатиме спротив та не матиме підтримки.
Для реформування можна обрати різні комбінацію критеріїв, взявши за орієнтир рекомендації CEPEJ, але вони мають бути обрані на підставі балансу між політичними та аналітичними рішеннями, з обовʼязковими консультаціями зі стейкхолдерами, інакше навіть найточніші критерії залишаться теоретичними викладками і не матимуть реального впливу.
***
Дослідження міжнародного досвіду реформування територіального розподілу проведено ГО “Адвокат майбутнього” в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС. Матеріали, викладені у дослідженні не є офіційною позицією ЄС. З дослідженням можна ознайомитись за посиланням.
Автор: Михайло Кольцов,
експерт ГО “Адвокат майбутнього”, зовнішній консультант Світового банку у сфері аналізу даних та кібербезпеки
«Матеріал підготовлений в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС. Матеріали, викладені у цій статті не є офіційною позицією ЄС».
