Реформа прокуратури в Україні: підбиваємо підсумки зробленого та відповідаємо на запитання, куди рухатись далі
Євген Крапивін, експерт ГО Адвокат майбутнього
спеціально для Юридичної Газети
З часу ухвалення Закону України «Про прокуратуру» пройшло майже девʼять років. Саме ним впроваджено прокуратуру нового зразка, не боюсь сказати європейського, адже в нього було закладено революційні для прокуратури речі – він суттєвого зменшення функцій до впровадження реальних інструментів забезпечення незалежності прокурора в кримінальному процесі. Іншими словами – прокуратура мала стати частиною правосуддя, мати вирішальну роль у кримінальному процесі та відповідати за кримінальну політику в державі.
Частково вдалось цього досягнути, частково ні. Розповідаємо про ключові висновки «Оцінки державної політики у сфері реформування прокуратури України протягом 2014-2023 років», підготовленої фахівцями Миколою Хавронюком, Євгеном Крапивіним та Дарією Писаренко, а також кроки, необхідні для завершення реформи прокуратури в Україні.
Призначення прокуратури
До 2014 року функції, призначення і місія прокуратури були видозмінені порівняно з радянським часом і супроводжувалися низкою перехідних положень, передбачених Конституцією України 1996 року. Фактично прокуратура зберігала радянську модель «контролера за усім у сфері публічного права», навіть після впровадження у 2001 році судового контролю за дотриманням прав і свобод людини в кримінальному провадженні та системи адміністративної юстиції в середині 2000-х років. Чого вартував окремий Розділ VII Конституції України (наразі виключений), який так і називався «Прокуратура» – ніби це окрема гілка влади. Не дивно, що за інерцією люди старшого покоління і сьогодні пишуть скарги до прокуратури на проблеми облаштування прибудинкових територій чи про своє незадоволення обслуговуванням у пенсійному фонді.
Виправити цю ситуацію уможливила Революція Гідності – саме європейський курс подальшого розвитку дозволив серйозно поставити питання того, що роль прокуратури як служби публічного обвинувачення має полягати в керівництві досудовим розслідуванням кримінальних правопорушень (координації слідства, якщо так зрозуміліше) та публічному обвинуваченні (представленні матеріалів сторони обвинувачення) в суді. Для цього ж статус прокурора мав бути максимально наближений до судді з огляду на високий рівень дискреційних повноважень та процесуальної незалежності, адже прокуратури є частиною правосуддя, яка здійснює кримінальне переслідування від імені України.
Тож ухвалення у 2014 році Закону України «Про прокуратуру» дозволило переглянути як зміст функцій прокуратури, так і її призначення в суспільстві. Також було посилено гарантії незалежності прокурора, закладено поділ на адміністративні посади й посади прокурорів органів прокуратури, визначено остаточну ліквідацію функцій загального нагляду (реалізовано у 2015) та досудового розслідування кримінальних правопорушень (реалізовано у 2019), урешті – підготовлено фундамент для побудови органів прокурорського самоврядування (реалізовано у 2017).
Конституційні функції прокуратури
Не менш важливим кроком стали зміни до Конституції України щодо правосуддя, ухвалені у 2016 році, які остаточно визначили такі функції прокуратури:
1) підтримання публічного обвинувачення в суді;
2) організація й процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, розв’язання відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими й розшуковими діями органів правопорядку;
3) представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Саме ці зміни до Конституції України утвердили роль прокуратури в розділі «Правосуддя», тобто віднесли її до судової гілки влади. Водночас розмежування між «організацією» та «процесуальним керівництвом» досудовим розслідуванням є предметом дискусії до сьогодні, адже їхній зміст не визначено на рівні законодавства, а на практиці ці функції перетинаються з повноваженнями керівників органів досудового розслідування. Якщо говорити більш концептуально, то досі запитання того «хто є головним у кримінальному провадженні?», тобто хто ухвалює ключові рішення та несе за них відповідальність, дебатується у суспільстві. Знову ж таки, за радянською звичкою суспільство звикло, що слідчі органів внутрішніх справ відповідають за все кримінальне переслідування, а десь під завершення розслідування зʼявляється прокурор, який бере матеріали справи та відправляється з ними до суду. Це хибне уявлення, адже прокурор завжди присутній із першої хвилини розслідування. Він не тільки санкціонує будь-які важливі процесуальні рішення, а й в цілому визначає стратегію розслідування, обсяг доказів, що має бути зібраний та ресурси, які мають бути на це витрачені. Тобто він має стратегією переслідування, координує роботу слідчих (детективів), завданням яких є збір доказів, а не навпаки. Фактично конкуренція «процесуального керівництва» та «організації досудового розслідування» мала б завершитись із конституційними змінами, проте триває досі. Не в останню чергу через суспільне сприйняття цих органів.
Структура прокуратури та атестація
Структура прокуратури відповідно до Закону передбачала чотири ланки – Генеральну прокуратуру, регіональні прокуратури, місцеві прокуратури та військові прокуратури. З часом було утворено спеціалізовані прокуратури, насамперед Спеціалізовану антикорупційну прокуратуру (2015) з гарантіями автономності – на правах департаменту Генеральної прокуратури. Пізніше, у 2019 році, система органів прокуратури стала триланковою: 1) Офіс Генерального прокурора, 2) обласні та 3) окружні прокуратури. Такі реорганізації дозволили провести конкурси / атестацію прокурорів у 2015, 2019–2021 роках, поступово скоротити загальну чисельність прокурорів й оновити їхній склад. Насправді атестація не була вдалим рішенням і не призвела до бажаного результату.
Конкурси 2015 року зосередились на місцевих прокуратурах і привели лише 3% нових людей в цей орган; атестація 2019 року дозволила звільнити з посад половину прокурорів ОГП та ще третину обласних та окружних прокуратур. Але ці цифри до кінця не відомі, адже атестація відбувалась разом із процесом реорганізації, який передбачає скорочення посад. Але найбільша проблема, що судові процеси про поновлення прокурорів на посадах як таких, що були незаконно звільнені тривають і досі. Навіть Конституційний Суд України сказав своє слово, назвавши частину атестації 2019 року такою, не відповідає Конституції України. Висловлю персональну думку: набагато безпечнішим є шлях поступового очищення прокуратури від непрофесійних кадрів шляхом притягнення до дисциплінарної відповідальності (адже якщо вони «погані/старі/корумповані» тощо прокурори, то мають вчинять правопорушення або проступки), аніж швидкий шлях атестацій, яки за підсумками років судових процесів не тільки дасть малий результат, а й призведе до підриву авторитету реформи прокуратури, самої прокуратури та величезним компенсаціям з коштів державного бюджету для незаконно звільнених прокурорів. Хоча впевнений, що з черговими «рішучими реформами» переатестація всіх прокурорів знову постане на порядку денному…
Генеральний прокурор
Посада Генерального прокурора, як і будь-якого іншого прокурора, політично нейтральна, але має політичний порядок призначення і звільнення. На жаль, відсутність конкурсних засад його призначення, вимоги належності до професійного корпусу й можливість звільнення простою більшістю голосів у парламенті шляхом оголошення недовіри не сприяє політичній незалежності цієї посади.
Якщо подивитись на те, як були звільненні всі (!) прокурори після Революції Гідності, то вони були звільнені саме Парламентом і саме політичним шляхом висловлення недовіри – Ярема (2015), Шокін (2016), Луценко (2019 – самостійно написав заяву, проте без неї був би звільнений); Рябошапка (2020); Венедіктова (2022).
На жаль, досі серед політичних сил посада Генерального прокурора сприймається як політична, а процесуальні повноваження щодо окремих субʼєктів, наприклад, заміна депутатської недоторканності особливим порядком розслідування з санкціонуванням слідчих та процесуальних дій Генеральним прокурором, лише сприяє цьому. В межах іншого аналітичного документу – Білої книги деполітизації (2023) – ця проблема окреслена детальніше.
Органи прокурорського самоврядування
У 2017 році запрацювали органи прокурорського самоврядування – Всеукраїнська конференція прокурорів і Рада прокурорів України, а також Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів, яка, хоча за функціями і є такою, проте з огляду на меншість членів із прокурорського корпусу пойменована «органом, що забезпечує діяльність прокуратури». Прокурорське самоврядування діє з метою гарантування незалежності прокурорів. Проте представленість рядових прокурорів в органах прокурорського самоврядування мінімальна, тож назріла потреба утворення зборів прокурорів прокуратур усіх рівнів.
Політичні реформи також призвели до того, що Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія прокурорів не здійснювала свою діяльність у 2019-2021 роках, через що було втрачено спадковість практики, а кадрові комісії, які діяли в цей час і залежали від керівника, стали важелем впливу керівника на підлеглого й поставили під загрозу незалежність прокурорів.
Своєю чергою Рада прокурорів України наразі є слабкою, недостатньо реагує та звернення прокурорів із повідомлення про загрозу їх незалежності, а останні події щодо САП лише утверджують незацікавленого спостерігача в цьому.
То куди ж рухатись далі?
Насамперед варто сказати, що Комплексний стратегічний план реформування органів правопорядку як частини сектору безпеки і оборони України на 2023-2027 роки містить доволі багато відповідей на це запитання – від надання реального змісту конституційним функціям прокуратури та впровадження системи оцінювання прокурорів до впровадження кримінальної політики та наповнення реальним змістом координаційної функції прокуратури щодо усіх органів досудового розслідування. Наразі міжвідомча робоча група завершує розробку Плану заходів на його виконання, яким чітко буде визначено як саме реалізуються його положення, ким і в які строки.
Тож державна політика щодо подальшого реформування органів прокуратури визначена. Не варто забувати і про Стратегію розвитку прокуратури на 2021-2023 роки та низку інших суміжних документів.
Якщо ж говорити глобальніше, то проблема сучасного стану реформування прокуратури не лише в якості законодавства. Закон про прокуратуру є, куди вдосконалювати, так само як і КПК України в частині процесуальних функцій та повноважень прокурора. Проте багато європейських інструментів, скерованих на забезпечення незалежності прокурора, вже імплементовано в законодавство, тому необхідно переглянути процес якості їхньої реалізації на практиці.
Наприклад, механізми реагування на загрозу незалежності прокурорів або реальний рівень самоврядності прокурорського самоврядування (вибачте за тавтологію) чи розвиток дисциплінарної практики з боку Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів. Врешті політичне керівництво держави має усвідомити, що Генеральний прокурор є політично нейтральною посадою, а суспільство має вимагати результатів у сфері кримінального переслідування саме від прокуратури, а не спостерігати за боротьбою слідчих із різних відомств, які навипередки публікують прес-релізи про гучні затримання чи повідомлення про підозру.
Врешті жодна реформа прокуратури не можлив без реформи правосуддя в цілому. А це не лише питання призначення суддів на посади чи роботи їхній самоврядних органів, а ширше питання доступу до правосуддя, безоплатної правової допомоги, квазі-прецедентної практики Верховного Суду тощо.
Тож прокуратура має стати реальною частиною правосуддя, а кожен прокурор – незалежним офіцером правосуддя, який не мріє про форменний одяг чи знаки розрізнення, а про мантію та гідне місце в компанії судді та адвоката, разом з яким вони вершать правосуддя в суспільстві.
З текстом дослідження та Концепцією розвитку прокуроратури можна ознайомитись за посиланням. Вміст матеріалів не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
Матеріал підготовлений в рамках проєкту «Громадянське суспільство для післявоєнного відновлення України та готовності до ЄС», що реалізується за підтримки ЄС. Матеріали, викладені у цій статті не є офіційною позицією ЄС»
